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UE: l'adesione dei paesi ex-comunisti

19.06.1997 - Bruxelles

È un'occasione storica: la prima da oltre 400 anni di riunire tutta l'Europa intorno a un progetto di pace. Può darsi che per quasi cinquant'anni la cortina di ferro sia sembrata impenetrabile, ma è anche vero che la divisione fra Europa orientale e occidentale è stata essenzialmente artificiosa. Praga e Cracovia non sono meno europee di Parigi o di Cambridge. Mentre la Polonia, la Lituania e persino la Russia erano potenze europee molto prima che la Germania o l'Italia esistessero.

Ciononostante portare i paesi dell'est europeo nell'Unione rischia di essere un'impresa più difficile di quanto non siano stati gli allargamenti precedenti. Se ad entrare dovessero essere tutti e dieci gli aspiranti membri, la popolazione comunitaria aumenterebbe del 30 per cento circa mentre il Pil crescerebbe soltanto del 4 per cento. Senza parlare del salasso che tale ingresso costituirebbe per il bilancio dell'Unione e dei rischi di fallimento della politica agricola europea e di lievitazione incontrollabile degli aiuti regionali e strutturali. L'ingresso della Spagna e del Portogallo - che risale al 1986 - avvenne dopo circa otto anni di negoziati, e si trattava di paesi più ricchi e in maggiore sintonia con il libero mercato di quanto non lo siano quelli dell'Europa centro-orientale.

La commissione renderà noto il suo parere in merito alle dieci richieste di adesione non appena la conferenza intergovernativa avrà esaurito i suoi compiti. Allo stesso tempo, dovrà presentare raccomandazioni sul finanziamento futuro dell'Unione e sulle prossime riforme delle due principali voci di bilancio: la politica agricola comune e i fondi strutturali destinati alle regioni, alle politiche sociali e ai quattro paesi più poveri.

Sul piano politico, è probabile che la questione più delicata sia quella relativa all'ordine di ammissione degli interessati. Secondo Jacques Santer, l'orientamento della Commissione è di dividerli in due gruppi: quelli con le carte in regola per un ingresso vicino nel tempo e quelli che, viceversa, dovranno rassegnarsi a un'attesa più lunga. Del primo gruppo farebbero parte Polonia, Repubblica ceca, Ungheria e, forse, Slovenia. Seguite dalla Slovacchia, le cui credenziali democratiche sono opinabili, e dai tre paesi baltici - Estonia, Lettonia e Lituania. Ultime, Bulgaria e Romania. Se tutto filerà liscio, i primi tre o quattro paesi entreranno nell'Unione nel 2002, seguiti dagli altri, entro la fine del decennio.

Si tratta a ben vedere di una tabella di marcia che ignora le esigenze dei membri attuali. La Germania, per esempio, che come principale partner commerciale dell'Europa centro-orientale ha tutto l'interesse a che l'allargamento si faccia, dà per scontato che della prima ondata facciano parte Polonia, Repubblica ceca e Ungheria. L'Italia caldeggerà l'ingresso della Slovenia. Finlandia e Svezia premeranno affinché l'Estonia sia ammessa tra i primi, e gli altri due paesi baltici, subito dopo. La Francia ha particolarmente a cuore le sorti della Romania. A luglio si deciderà anche l'allargamento della Nato che dovrebbe includere solo polacchi, ungheresi e cechi.

Sul piano diplomatico potrebbe essere più opportuno non dividere gli aspiranti membri in due gruppi fin dall'inizio, ma avviare negoziati contestuali con tutti gli interessati, garantendo loro, se non altro, un successo d'immagine. Sarà poi lo stesso processo negoziale a individuare l'ordine di ammissione più appropriato. Certo è che un simile approccio metterebbe a dura prova le capacità della Commissione: finora essa ha negoziato simultaneamente un massimo di quattro richieste di adesione.

Le trattative con il gruppo che entrerà per ultimo saranno faticose soprattutto se questi paesi non saranno inclusi neanche nella prima ondata di ampliamento della Nato. Ma un modo per aggirare l'ostacolo c'è, ed è assiduamente caldeggiato dalla Francia: costituire una Conferenza permanente in sostituzione dell'attuale "dialogo costruttivo" con i paesi dell'Europa centro-orientale. Della conferenza potrebbero far parte altri aspiranti membri, come la Turchia o certi paesi balcanici. A prescindere dal metodo, è comunque essenziale mantenere buoni rapporti con tutti gli aspiranti, anche se le loro speranze di un prossimo ingresso sono esigue.

La Turchia, la cui prima richiesta di aderire alla Cee risale al 1963 e a cui non è mai stato detto che non ha i requisiti necessari, è uno dei problemi più delicati. È vero che esiste un parere negativo della commissione in data 1989, ma è anche vero che il parere altrettanto negativo espresso sulla Grecia nel 1980 fu tranquillamente ignorato dal vertice. Nel marzo scorso, i ministri degli Esteri dell'Ue hanno peraltro riconosciuto la .vocazione europea. della Turchia la quale dispone di due armi: la minaccia di veto all'allargamento della Nato qualora l'Europa continui a fare orecchi da mercante e il rifiuto di collaborare al buon esito delle trattative per risolvere la questione di Cipro.

Quest'ultimo punto ha la sua importanza, dal momento che Cipro (o meglio, la parte greca dell'isola) spera di entrare nell'Unione con la prima ondata e ha già avuto parere favorevole dalla Commissione. Ma se la sua richiesta d'ingresso non presenta particolari problemi, è difficile pensare che l'Unione ne accetti l'adesione nelle condizioni attuali. La speranza è che l'ingresso nell'Unione possa rivelarsi il sistema migliore per sanare una situazione che si trascina da oltre vent'anni. 

LA SCIAGURA DEI SUSSIDI AGRICOLI

Aderire all'Unione non è come entrare in un club i cui membri solitamente si danno da fare per reclutare altri soci. L'Unione è un organismo sovranazionale con un corposo ordinamento comunitario (acquis communautaire) già operante che, salvo deroghe temporanee e periodi di transizione, gli aspiranti membri sono tenuti ad accettare e applicare.Questo promette di essere uno dei maggiori ostacoli alla prima ondata di allargamento. Polacchi, ungheresi e cechi sostengono che buona parte delle regole del mercato unico comunitario sono già state recepite dai rispettivi ordinamenti, ma c'è una bella differenza tra inserire una legge nel proprio ordinamento e renderla operativa. Per colmare, almeno in parte, tale divario sarà necessario ricorrere a periodi di transizione piuttosto lunghi. Senza dire che molti degli aspiranti membri potrebbero non disporre di una burocrazia locale sufficientemente strutturata e di tribunali in grado di far osservare le regole del mercato unico. Una realtà, questa, di cui alcuni paesi hanno preso atto rendendo meno pressanti di conseguenza, le richieste di rapida adesione. 

La lista dei problemi non si esaurisce qui. Grazie agli Accordi sull'Europa che attualmente regolano le relazioni tra l'Unione e gli aspiranti membri, il libero scambio è ormai una realtà nella maggioranza dei settori. Ma in alcuni settori industriali particolarmente sensibili, quali il tessile e l'acciaio, sono tuttora in vigore contingenti d'importazione e altre barriere al commercio. Per non parlare dei vincoli del mercato dell'agricoltura. Sono queste le aree in cui i paesi dell'Europa centro-orientale godono di un vantaggio comparativo maggiore.

Il risultato, come non di rado lamentano gli aspiranti membri, è che il commercio è diventato asimmetrico, con l'Unione che accumula eccedenze bilaterali consistenti. Ciò non vuol dire, beninteso, che il libero scambio sia da buttar via: lo sanno bene gli europei dell'est che hanno toccato con mano l'enorme vantaggio di accedere ai mercati occidentali invece che a quelli dell'ex Unione Sovietica. Piuttosto, un'ulteriore liberalizzazione potrebbe nuocere ad alcuni potenti gruppi di pressione occidentali.

È il caso, per esempio degli agricoltori europei. In origine, la politica agricola comune aveva lo scopo di assicurare il libero scambio dei prodotti all'interno dell'Europa dietro pagamento dei medesimi prezzi garantiti a tutti e di stabilizzare, in tal modo, il reddito incerto degli agricoltori. All'epoca, i padri fondatori della Pac (politica agricola comune) sostenevano che, data la rapida contrazione del settore agricolo, i costi di lungo termine non destavano alcuna preoccupazione.

E tuttavia qualsiasi economista avrebbe potuto prevedere gli effetti di un'interferenza così massiccia nel mercato. La Pac era un motivo di più per premere sui ministri perché alzassero i prezzi invece di sviluppare nuovi mercati per i prodotti agricoli. Di più: era un invito agli agricoltori a produrre eccedenze consistenti e persistenti. Per sbarazzarsi delle montagne di burro e di carne bovina e delle ingenti quantità di vino e olio non restava che sovvenzionare le esportazioni, appannando così le credenziali europee in materia di libero scambio.

È proprio alla Pac che si deve l'irrigidimento dell'Europa nella fase negoziale dell'Uruguay Round che ha istituito l'Organizzazione per il commercio mondiale (Wto), perché gli Stati Uniti e gli altri chiedevano che la nascente organizzazione coprisse anche il settore agricolo. In caso di obiezioni gli europei avrebbero, beninteso, potuto bloccare il negoziato, ma con conseguenze devastanti per l'Unione che, essendo il blocco commerciale più grande del mondo, ha un interesse indiscusso alla liberalizzazione degli scambi. 

È curioso che uno dei maggiori ostacoli che si frappongono all'ingresso degli ex paesi comunisti nella Unione Europea sia la competitività delle loro derrate agricole sul mercato mondiale. Ora, estendere la Pac così com'è ai paesi in questione significherebbe far lievitare il bilancio dell'Unione europea di circa 40 miliardi di ecu (45.8 miliardi di dollari) - vale a dire di una cifra pari a una buona metà di quella attuale. Rischio che, per fortuna, non può realizzarsi in quanto il processo di allargamento andrà certamente per le lunghe; una volta compiuto, richiederà per l'agricoltura una serie di periodi di transizione; e comunque la Ue dovrà riformare la sua politica agricola per il prossimo round di negoziati commerciali mondiali.

Alle riforme MacSharry del 1992-93, introdotte anche in risposta all'Uruguay Round, si deve un drastico calo del costo della politica agricola comunitaria e ciò grazie alla riduzione dei prezzi di sostegno allineati ormai ai livelli mondiali più bassi, alla eliminazione di molte eccedenze alimentari e agli aiuti direttamente accordati agli agricoltori onde colmare le differenze. Ma altro resta ancora da fare. Franz Fischler, commissario europeo per l'Agricoltura, ha recentemente ammonito che, in assenza di ulteriori riduzioni dei prezzi, il problema delle eccedenze di carne bovina e prodotti caseari tornerà quanto prima a riproporsi. Ammettendo che tutto fili liscio, la prossima serie di riforme dovrebbe anche consentire di estendere la Pac ai paesi dell'est.

VENTI MILIARDI DI ECU

Oggi, la politica agricola assorbe poco meno della metà del bilancio comunitario, mentre buona parte della cifra restante - circa i due quinti - va ai fondi strutturali per le politiche regionali e sociali e al fondo di coesione per la Spagna, il Portogallo, la Grecia e l'Irlanda. Anche la gestione di questi capitali esige una verifica, a prescindere dall'allargamento o meno dell'Unione. Non ha più senso, infatti, trasferire una cifra pari al 4 per cento del Prodotto interno lordo (Pil) all'Irlanda che oggi ha un Pil pro capite più o meno pari a quello della Gran Bretagna. Senza dire che buona parte dei capitali raccolti non viene utilizzata perché i beneficiari non sono in grado di trovare in patria fondi corrispondenti.

L'allargamento dell'Unione non farà che complicare ulteriormente quel processo di riforme di per sé difficoltoso. I paesi che hanno meno da guadagnare dal futuro allargamento sono Spagna, Portogallo, Irlanda e Grecia, che faranno pertanto l'impossibile pur di ottenere gli aiuti previsti da Bruxelles. È facile quindi prevedere che estendere i fondi regionali e sociali ai paesi dell'est si riveli proibitivo dal punto di vista dei costi, anche se la clausola che impone ai paesi beneficiari la costituzione di fondi corrispondenti ai sussidi può in qualche modo tutelare il bilancio europeo. E se i meno ricchi tra gli attuali paesi membri non dovessero rinunciare a parte dei loro vantaggi, chi pagherà l'allargamento?

È questa, forse, la questione più esplosiva in grado di affossare o comunque ritardare l'intero processo. E non, si badi bene, perché il costo netto dell'allargamento è destinato a rivelarsi insostenibile. Le cifre, del resto, parlano chiaro: la prima ondata di quattro o cinque adesioni costerà, stando alle previsioni, circa 20 miliardi di ecu, per la metà fondi agricoli per l'altra metà fondi strutturali. E la commissione conferma di essere in grado di farvi fronte senza far lievitare l'attuale tetto di bilancio pari all'1.27 per cento del Pil comunitario.

Il problema vero sta nelle modalità di ripartizione dei benefici e dei contribuiti versati al bilancio comunitario. I contribuenti principali - vale a dire Germania, Olanda, Gran Bretagna e Francia - non capiscono perché i loro oneri, già pesanti, debbano aumentare a seguito dell'allargamento. Una questione, questa, destinata - allargamento a parte - a suscitare problemi nei prossimi cinque anni, come accadde negli anni Ottanta. Gli inglesi difenderanno a spada tratta la riduzione ottenuta, olandesi e tedeschi chiederanno a loro volta di ridurre i propri contributi, mentre Spagna e Portogallo difenderanno strenuamente i propri benefici netti, tanto più che non avranno nulla da guadagnare da un allargamento dell'Unione. Di fronte a tante incertezze una cosa sola è sicura: che un'eventuale rissa non farebbe che screditare ulteriormente l'intero progetto europeo agli occhi dell'opinione pubblica continentale.

Il che sarebbe una vera sciagura per gli aspiranti membri, poiché la responsabilità di sviluppi come la riforma della politica agricola, la revisione dei fondi strutturali e i contrasti sui contributi di bilancio verrebbe fatalmente scaricata sulla questione dell'allargamento. C'è poco entusiasmo popolare per il progetto di un'Europa più grande - come c'è poco entusiasmo popolare, in generale, per qualsiasi cosa riguardi l'Ue. E questo ci porta al problema più grave fra i tanti che affliggono l'Unione europea: la disaffezione dei suoi cittadini.


Fonte: The Economist




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